编者按：随着河湖“清四乱”工作趋于常态化，我国河长制湖长制正逐步从“有名”向“有实”转化，各地在不断探索中创新思路和做法，取得了实实在在的效果和经验。广东省广州市作为改革开放的前沿阵地，在河湖治理工作上真抓实干、勇于创新，在广东省首推“河长App”，通过“互联网+河长制”，率先开启“掌上治水”新模式，以信息化强监管压实河长制各主体责任担当，助力精准攻坚并建立长效机制，推动广州市河长制实现从“有名、有实”向“有能、有效”的跃升，通过系统治理、源头治理，全市河湖面貌焕然一新，得到水利部、广东省、广州市领导及社会各界的广泛关注和肯定。本刊特推出 “广州市‘互联网+河长制’模式专题”，为其他地区开展河长制湖长制工作、推动河湖管理工作见成效提供“广州样本”。
一、广州市河长制历程及问题
广州市地处南方丰水区，辖区内大小河流众多，水系发达，水域面积达744 km2，集雨面积在100 km2以上的河流有22条，河宽5m以上的河流1 368条，报入国家监管平台的黑臭河涌有147条。
2014年，广州市初步探索并建立了市、区、镇、村四级“河长”，落实了相关层级责任人。市、区级河长由市、区两级政府有关领导担任；市管河道河长由市领导担任或指派，河道流经区为责任主体；区领导担任本辖区内河道的河长；镇（街）、村（居）负责人担任本辖区内河段的河长。
2016年全面推行河长制之初，由于水环境治理历史遗留问题多、制度机制存在明显短板、监督落实不到位等原因，河长履职存在积极性不高、能力弱、效率低等问题，河长制“有名无实”，在河长制落实过程中面临一系列亟待解决的难题：
①履职掣肘多。各区都存在涉水违建、雨污合流、污水直排等历史遗留问题，难以实现河道管理范围全贯通、杜绝污水直排等要求，河长上报问题避重就轻。
②存在履职“冠名制”。表现在镇街、村(居)级河长上报问题少，2018年村（居）级河长1月平均巡河上报问题率（上报问题人数占巡河人数比率）为12%，巡河浮于形式；村（居）级河长“四个查清”（违建、排水口、散乱污、通道是否贯通）平均完成率仅为12%。
③缺乏履职考核评价机制。严重影响河长的履职积极性及河长制从“有名”向“有实”转变。
二、广州市河长制强化监督管理的具体实践
广州市结合自身实际，建立健全“信息化、体系化、可量化”河长监管体系，着力打造最先进、最系统、最精准的河长监管体系，努力在全国河长监管领域提供可复制的广州范本。
1.信息化——确保监管手段最先进
广州市以水务信息化为重要抓手，创新探索出一套“管服”并重的体系架构，在全省范围内率先开启“掌上治水”，全新搭建“PC 端、App端、微信端、电话端、门户网站端”五位一体监管平台。其中PC端让各级河长办及时掌握全市3 000多个河长巡河时长、巡河距离、巡河轨迹等情况以及河长管辖的1 368条河涌的问题情况，通过数据监管河长的履职过程与成效。App端让河长利用手机实时掌握自己的履职情况，如巡河时长、巡河距离、巡河轨迹以及所管辖河段的问题情况，做到自我监管。微信端利用微信等信息化平台让全体市民更直接参与治水，通过上报河涌问题、河长履职问题，监督河长履职。电话端利用通信手段让更多市民实时监督河长的履职成效。门户网站端定时发布相关河涌、河长的管理信息，让广大市民与河长能够第一时间掌握最新治水动态及河长履职要求。五位一体监管平台的建立，有效形成了“管理范围全覆盖、履职过程全覆盖、业务信息全覆盖”的广州河长管理信息系统“三个全覆盖”。
建立信息化技术保障机制能有效促进全面推行河长制工作落地。广州市在整合多方资源基础上开展“互联网+河长制”行动，建立了河长管理信息系统平台及配套运行管理制度，主要从压实河长职责、激励河长履职、提升河长履职水平、提高河涌问题的流转顺畅度、社会公众参与度等方面多方位提升河涌治理和管理的能力，为打赢打好水污染防治攻坚战，为河湖“长制久清”奠定基础。
2.体系化——确保监管方位最系统
广州市实现全市河长湖长全覆盖，并通过广州河长管理信息系统实现了全市河湖河长湖长全串接。广州市河长办先后出台多项巡河指导意见，紧密围绕河长履职前、履职中、履职后，借助信息化手段监督河长履职行为，压实河长履职责任，不断提升履职水平。创新开展 “河道警长制”“内外业融合”等机制，并对河长履职全过程系统监管，利用履职数据进行量化考核评价，促使河长履职从形式履职转向内容履职、成效履职。
（1）履职前
制定各类工作指引、印发河长手册、印制河长漫画、开展河长培训等。河长履职前可通过培训、学习相关工作指引以及河长漫画等方式学会使用河长App开展巡河、问题上报、查看河涌水质等工作。举办44场各类型的河长培训，月均1.6次。制定相关河长履职工作指引16份。出版河长漫画系列15册，用更生动、轻快的模式告诉各级河长履职的做法与要求。出版《共筑清水梦》漫画一套，发至全市3 030名河长及各级河长办人员。
（2）履职中
定期周报月报制。自2018年7月起至2020年年底，已向各级河长推送河长周报100多期。2019年开始，基于河长App系统中河长周报反馈的数据信息，以河长管理、服务河长、曝光台为主体内容，每月定期分析河长App中河长巡河、问题上报、巡河轨迹、水质情况等基础数据，编写16期反映基层河长履职情况的 《河长管理简报》，曝光履职差的典型河长46名，并将问责线索移交相关部门。在河长制推行过程中，广州市逐渐形成了河长日常履职的规范和要求，并通过河长管辖河湖水质、河湖的污染源数量、问题发现及处理情况对河长进行日常考核评价。同时根据日常考核评价情况，及时对河长履职不到位、履职薄弱环节进行预警，帮助各级河长及时掌握自身及下级河长履职状态、分析履职成效，并提醒河长调整工作计划。
（3）履职后
加强监督管理，利用系统通报、曝光等手段力促河长履职从形式履职向内容履职、成效履职转变。①履职“红黑榜”。在广州河长管理信息系统里设立“红黑榜”，每周通报河长履职情况。通过电话随机抽查和河长周报中履职数据的连续性变化分析，监控河长履职变化趋势，对河长的巡河轨迹、责任河涌水质、下级河长履职情况等多方面分析评估，对履职优秀、分级管理到位和积极推进治水工作的河长利用红榜进行示范表彰；反之用黑榜进行公开督促和提醒。截至2019年年底，红榜上榜65人，黑榜上榜145人。通过深入分析黑榜，细究根源，以“河段—河长—问题—水质”四个技术关联路线反映问题，并进行双向、可追溯、多元化管理分析，提出针对性的意见建议，供责任方及时整改，必要时深度曝光。②“河长制+警长制”履职。广州市在推行河长制过程中，为有效保障水环境综合治理工作顺利推进，进一步健全河流管理保护机制，结合现行河长制体系，出台河道警长制工作方案。河道警长制采取“片区管理”方式，以区为单位，通过镇街派出所所长担任辖区河流河道警长、跨行政村河流实施分段担任河道警长的模式，与河长制工作方案相配套。河道警长配合各级河长开展各项水环境执法工作，进一步加强辖区水环境管理。③“内外业融合”机制，促使河长真履职。为规范合作巡河工作，推动河长履职尽责，坚持以问题为导向，以务实抓推进，强化河长履职管理，做实做细“河长—河段—问题—水质”四个关联技术，进一步提升河长曝光力度，倒逼河长履职水平。广州市河长办利用内外业融合工作机制，深挖河长履职过程中存在的问题，强化监督各级河长履职，提高河长履职成效。④提升曝光力度。除上述对履职不力河长进行“红黑榜”通报外，广州河长办还对黑榜上榜河长在“曝光台”曝光，每月定期通报履职差的河长，不断压实河长履职责任，及时解决相关问题，分析河长履职差的原因，追踪河涌水质反弹、水质黑臭成因，并提出针对性的意见建议，供责任部门及时整改，必要时进行深度曝光，促进河长履职更上新台阶。
3.可量化——确保监管结果最精准
①评价指标量化。河长作为河长制工作的直接推动者和主要践行者，履职效果与河长制工作成效直接相关。为使河长制高效稳步推进，广州始终坚持源头治理理念，将河湖与河长作为落实河长制的两大源头，通过对河长履职相关因素进行分析，创新体制机制，推行量化考核，建立了一套科学有效的《河长履职评价体系》。该体系以数据统计的方式对各级河长的巡河、问题上报、问题处理、下级河长管理、水质、激励问责等方面进行量化评价，并以不同指标的评价结果为依据，对各级河长按照文件要求开展工作的情况、工作取得的成效进行监督管理。
②差异化巡河动态预警。通过每月河涌水质的监测数据，结合国家、省、市相关部门通报批评或媒体曝光的问题情况，建立以“水质+问题”为机制的“红、橙、黄”三色预警机制（以专业监测机构得出的水质指标，根据《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）判定水质黑臭、水质劣V类、水质V类的指标值分别制定红色、橙色、黄色预警指标值），并以河湖问题数量进行分析，河长上报问题数量与质量低于非河长上报问题数量与质量的，视对比程度予以黄色预警、橙色预警或红色预警。水环境差异化动态预警机制的推行，将河长履职目标锁定为水质不反弹，通过每月发布的河涌水质预警情况，河长App自动在次月调整河长履职要求，河涌水质良好的河长工作适当减轻，进一步压实河涌水质黑臭的河长履职。
③实施精准监管。利用广州河长管理信息系统平台数据，监管各级河长巡河时间、轨迹、距离、次数，以及上报、交办、转交的河湖问题当前经办人、办理情况等信息，通过对巡河数据和河湖问题的分析比对，及时发现履职不力、虚假巡河的河长，并移交问责组追责。2018年以来，共配合提供227个河长履职线索，有效提升河长管理监督精准化。对有关问责结果和后续整改情况在广州河长管理信息系统中以“红黑榜”等栏目进行通报，传导工作压力。增强了执纪问责警示和教育的效果，有效推进河长制湖长制工作落实。追责问责机制形成以来，总体运行较好，能有效监督各级河长的履职情况，强化履职水平。
三、成效与启示
1.成效
①巡河达标率增加。以2019年为例，村（居）级河长巡河达标率从1月份的77.02%提升至12月份的93.77%；镇（街）级河长巡河达标率从1月份的89.39%提升至95.99%；区级河长巡河达标率从1月份的88.52%提升至12月份的91.61%。
②消除了“0”巡河“0”上报问题河长。镇街级河长“0”上报问题河长比例从77.23%（1月份）减少至57.11%（12月份），村居级河长“0”上报问题河长比例从92.8%（1月份）减少至71.68%(12月份）。
③河长上报问题积极性明显增加。基层河长黑臭河涌巡河不达标且“0”上报问题河长人数减少。镇（街）级黑臭河涌巡河不达标且“0”上报问题人数从2019年第一季度由93人降到2020年第三季度2人，村（居）级由47人降至6人；镇（街）级一般河涌巡河不达标且“0”上报问题人数从2019年第一季度283人降到2020年第三季度5人，村（居）级由229人降至14人。人均问题上报量增加。村（居）级河长从周报上线前的0.13个/人（2019年 1月）提升至 1.48个/人（2019年12月），镇街级河长从周报上线前的0.13个/人（2019年1月）提升至 0.91个/人（2019年12月）。
④问题办结率明显提高。问题办结率由2017年的79%提升至2019年98%，重大问题办结率从2017年的81%提升至2019年的99%。其中增城区问题办结率提升明显，从2017年的76%提升至 2019年的 98%，重大问题办结率从2017年的74%提升至2019年的98%。
⑤河湖治理成效明显提升。广州市河长制湖长制工作连续2年获得国家督查激励；2020年，广州市13个国省考断面全部稳定达标；列入国家监管平台的147条黑臭水体已全面消除黑臭；据2019年民调显示，市民认为建设美丽宜居花城过程中成效最显著的是“黑臭河涌治理”；海珠湿地碧道、增江碧道、南沙蕉门河碧道成为水利部官微作为 “美丽河湖、幸福河湖”的典型宣传。
2.启示
（1）要掌握河长制发挥作用的“金钥匙”——河长履职
2019年12月，水利部办公厅印发《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见》，《意见》明确河长制能否实现从“有名”向“有实”转变，能否落地见效，河长履职担当是关键。管理好河长，促使河长自觉履职，各级河长带头把工作做实做细，才能真正有效地完成任务。广州市始终把促进河长履职作为河长制工作的重中之重，共出台36项制度，确保河长履职有遵循、有标准、见实效。
（2）要牵住河长机制运转的“牛鼻子”——区级河长
目前，275名区级河长成为治水体系的关键一环。区级河长是属地管理资源的直接调配者，可以更高效率地进行跨地区、跨部门协调沟通，解决好项目立项、征地拆迁、资金保障、协调配合等重点问题，推动方案、项目、资金、责任落实，确保治水工作顺利推进。为了强化督查考核，广州市出台了《广州市全面推行河长制湖长制工作考核办法》，对考核结果将作为党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。正是抓住了这个“牛鼻子”，近年来广州市河长制湖长制工作不断取得扎实成效，已连续两年获得国家激励。
（3）要打造河长制工作的“信服力”——量化考核
广州市在推行河湖长制工作过程中，一直走在不断突破、勇于创新的路上。广州市河长办为了更好地监管河长履职，让河长履职从形式履职向内容履职、成效履职转变，全过程抓取数据，衍生出河长周报、河长管理简报、水质预警、内外业融合、曝光台、红黑榜等创新手段来管理河长，让河长制有名有实。创新建立河长履职评价体系。利用科学的量化指标，客观准确地反映出河长履职的真实水平，结合履职实际情况，通过建立可量化、可检查、可考核、可问责的责任体系，有依有据。广州市量化考核的做法，通过中国水利网站和中国水利网微信公众平台票选，荣获中国水利2017基层治水十大经验。
（4）要增强河长制工作的“执行力”——执纪问责
坚持严字当头、挺纪在前，严格按照《广州市水环境治理责任追究工作意见》，通过自行约谈、交办责任追究等方式，对党员干部不重视、责任不落实、未完成水环境治理进度考核目标、多次督办仍未有效整改等问题严格责任追究；对省市领导关注、媒体曝光、群众反映强烈、造成较大影响和损失等履职不到位的行为严肃追责；对高高举起、轻轻放下、避重就轻的做法毫不手软。以“追究责任”倒逼“履职履责”，让“有权必有责，有责必追责”成为常态，巩固整治成效，防止反弹。2017年以来，对水环境治理工作中不履行或不正确履行职责的，实施责任追究共523人，其中局级 2人、处级144人、科级及以下377人。
编者按：随着河湖“清四乱”工作趋于常态化，我国河长制湖长制正逐步从“有名”向“有实”转化，各地在不断探索中创新思路和做法，取得了实实在在的效果和经验。广东省广州市作为改革开放的前沿阵地，在河湖治理工作上真抓实干、勇于创新，在广东省首推“河长App”，通过“互联网+河长制”，率先开启“掌上治水”新模式，以信息化强监管压实河长制各主体责任担当，助力精准攻坚并建立长效机制，推动广州市河长制实现从“有名、有实”向“有能、有效”的跃升，通过系统治理、源头治理，全市河湖面貌焕然一新，得到水利部、广东省、广州市领导及社会各界的广泛关注和肯定。本刊特推出 “广州市‘互联网+河长制’模式专题”，为其他地区开展河长制湖长制工作、推动河湖管理工作见成效提供“广州样本”。
文章来源：广州市经济管理干部学院学报 网址: http://gzsjjglgbxyxb.400nongye.com/lunwen/itemid-37021.shtml
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